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segunda-feira, 30 de abril de 2012

PLANEJAMENTO LOCAL



O planejamento local trata-se da aplicação das técnicas de planejamento ao âmbito municipal. Reveste-se, porém, de certas peculiaridades, e diz respeito à ocupação espacial da cidade, bem como da distribuição dos serviços públicos essenciais à população.

Introdução

Planejamento local é a aplicação para subespaços de pequena escala dos métodos e técnicas consagrados na teoria e na prática do planejamento governamental. Por outro lado, estes métodos e técnicas devem ser adaptados e ajustados às concepções contemporâneas de planejamento e de desenvolvimento, incorporando os postulados do planejamento estratégico e do desenvolvimento sustentável.
Isto significa uma visão de longo prazo, abordagem sistêmica, tratamento multidisciplinar, negociação política e participação social.

O que é planejamento?

O planejamento é uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e prazo possíveis. Ou, o planejamento é o cálculo que precede e preside a ação em um processo permanente de reflexão e análise para escolha de alternativas que permitam alcançar determinados resultados desejados no futuro.

O planejamento representa uma forma de a sociedade exercer o poder sobre o seu futuro, rejeitando a resignação e partindo para iniciativas que definam o seu destino.
Deste ponto de vista, é uma “aposta no futuro”, principal matéria-prima do planejamento, que orienta e molda a vontade dos atores e as decisões coletivas. Parte do princípio que o futuro pode ser construído pela sociedade, mas entende que esta construção do futuro tem raízes na história, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possível. Como um instrumento para “fazer o seu destino”, o planejamento é o espaço de construção da liberdade da sociedade dentro das circunstâncias, delimitando o terreno do possível para implementar as mudanças capazes de moldar a realidade futura.

De um modo geral, o planejamento governamental é o processo de construção de um projeto coletivo capaz de implementar as transformações necessárias na realidade que levem ao futuro desejado. Portanto, tem uma forte conotação política. E no que se refere ao desenvolvimento local, o planejamento é um instrumento para a construção de uma proposta convergente dos atores e agentes que organizam as ações na perspectiva do desenvolvimento sustentável.

Processo técnico e político

Como o planejamento envolve decisões e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos, o cálculo que precede e preside a ação passa por uma negociação e formulação política. Toda escolha coletiva envolve interesses e percepções, especialmente sobre o que se pretende alcançar no futuro, que são diferenciados em qualquer grupo social, particularmente em sociedades complexas e de grande dimensão.

No entanto, o planejamento é também um processo ordenado e sistemático de decisão, o que lhe confere uma conotação técnica e racional de formulação e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina uma dimensão política e uma dimensão técnica, constituindo uma síntese técnico-política.

Técnico, porque ordenado e sistemático e porque deve utilizar instrumentos de organização, sistematização e hierarquização da realidade e das variáveis do processo, e um esforço de produção e organização de informações sobre o objeto e os instrumentos de intervenção. Político porque toda decisão e definição de objetivos passam por interesses e negociações entre atores sociais

Planejar é basicamente se preparar para a adoção de decisão. As decisões de alguma importância se baseiam no poder. Assim, o planejamento é parte do exercício do poder na sociedade.

Como os objetivos e interesses sociais são muito diferenciados, e muitas vezes conflitantes na sociedade, as decisões tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa política dos atores, cada um procurando influenciar no projeto coletivo com suas próprias expectativas em relação ao futuro e com os meios e instrumento de poder. Toda escolha coletiva que envolve vários atores com diferentes interesses, mas também distintas posições de poder, sempre deverá expressar uma relação e uma estrutura de poder, cada grupo social procurando dominar os espaços e meios de decisão e intervenção na realidade.

Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organização da sociedade, as decisões geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou uma hegemonia, entendida não como a simples imposição dos interesses de algum ator sobre os outros, mas como a expressão e síntese do jogo de cooperação e conflito dos atores, com seus poderes e interesses diversificados.

Por outro lado, como parte do processo político, o planejamento constitui um espaço privilegiado de negociação entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia não é um dado estático, mas um fato social dinâmico e construído, o planejamento abre a oportunidade para uma reconstrução e reordenação do jogo de poder, permitindo uma redefinição dos objetivos dominantes na sociedade. Em última instância, o processo de planejamento cria as condições para a (re)construção da hegemonia, na medida em que articula, técnica e politicamente, os atores sociais para escolhas e opções sociais.

Esta concepção do planejamento como técnico e político, ao mesmo tempo, deve levar a uma reformulação profunda da posição dos técnicos na definição das prioridades do desenvolvimento e à necessidade de uma estrutura de participação e mobilização da sociedade para a tomada das decisões, orientadas pela reflexão técnica. Apenas assim, o planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em torno do qual os atores sociais e os agentes públicos estejam efetivamente comprometidos.

Visão estratégica

Para desatar um processo de transformações que leve ao desenvolvimento sustentável da comunidade ou município, é necessário um claro esforço de seletividade para concentrar as ações nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o planejamento deve assumir uma visão estratégica: não se deixa dominar pelas emergências e urgências de curto prazo e estrutura as prioridades numa perspectiva de construção de um novo estilo de desenvolvimento no médio e longo prazo. Não pode ignorar as necessidades e carências da sociedade, mas deve estabelecer a relação destas com os fatores estruturais do desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrás dos problemas.

Para tanto, é necessário identificar, na análise da realidade, os fatores e os componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejáveis não são os mais importantes e relevantes em termos de determinação do desempenho geral da realidade. Desta forma, é fundamental classificar e ordenar os dados da realidade, distinguindo o urgente – indesejável e necessidade imediata – do importante – relevante e determinante do desenvolvimento local: as ações estratégicas concentram-se no que é relevante e determinante, preparando as transformações estruturais futuras; iniciativas de curto prazo e de rotina voltam-se para as urgências, procurando moderar e amenizar os problemas, enquanto amadurecem as transformações estruturais resultantes das ações sobre o importante.

Os problemas que têm alto grau de importância e pouca urgência (Q-I) podem, portanto, ser enfrentados com tranquilidade, para preparar o futuro. As ações estratégicas devem ser concentradas nestes problemas, criando as bases para a reestruturação socioeconômica da realidade e evitando o acúmulo e a formação de novos problemas e urgências no futuro.

Os problemas que têm alto grau de importância e alta urgência (Q-II) refletem, no geral, a falta de uma iniciativa no passado em problemas do Q-I que se tornaram mais graves e inadiáveis. As ações se voltam para a administração de crise herdada do passado, merecendo, portanto, uma ação imediata e prioritária, para evitar o estrangulamento de curto prazo e os desdobramentos de médio e longo prazo.

Os problemas que têm baixo grau de importância e baixa urgência (Q-III) podem ser ignorados na definição das prioridades de ação, para não gastar energias atuando sobre o excessivo.

Finalmente, os problemas que têm baixa importância e alta urgência (Q-IV), representam fatores indesejáveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas que são resultantes de outros problemas e, portanto, não são estruturais e determinantes do desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distorções estruturais do modelo de desenvolvimento e do acúmulo de problemas formados pela ausência de ações estratégicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentável. De qualquer forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatória e transitória, correndo atrás do prejuízo, enquanto amadurecem as transformações resultantes da intervenção sobre o Q-I e o Q-II.

A visão estratégica no planejamento do desenvolvimento local sustentável deve, portanto, organizar as ações de forma a desatar um processo de transformações na direção do novo estilo de desenvolvimento, preparando o médio e o longo prazo. Assim, as prioridades estratégicas devem se concentrar nos problemas de alta importância e menor urgência. E, embora não se trate de ignorar os problemas urgentes, os atores sociais devem ter claro que as iniciativas voltadas para as urgências não seriam necessárias se tivessem implementado ações estruturadoras no passado. Desta forma, é fundamental atuar seletivamente sobre os problemas de alta importância, para reduzir a continuada corrida atrás das urgências e necessidades imediatas.

O planejamento local é o processo de decisão – tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada – sobre as ações necessárias e adequadas à promoção do desenvolvimento sustentável em pequenas unidades político-administrativas.

O processo de planejamento local deve desatar processos endógenos singulares de mobilização das energias sociais, dentro das condições internas – potencialidades e estrangulamentos – e externas – oportunidades e ameaças – que promovam o desenvolvimento sustentável do município ou comunidade.

Pela reduzida escala territorial e populacional, o planejamento local tende a ter uma grande proximidade do cidadão e seus problemas e uma grande aderência aos instrumentos institucionais de gestão e intervenção, embora possa não conter toda a complexidade socioambiental, segmentando unidades ecossistêmicas ou socioeconômicas homogêneas (bacias, biomas, Estados ou microrregiões homogêneas). Esta proximidade dos problemas e do cidadão permite que o planejamento local tenha amplos mecanismos de participação da população e dos atores sociais, comprometendo a sociedade com as decisões e com as iniciativas e prioridades, viabilizando, portanto, a mobilização das energias da sociedade.

O corte municipal e comunitário (incluindo assentamentos da reforma agrária) pode e deve, contudo, ser complementado e ajustado a uma interação com seu entorno, formando unidades integradas de municípios com afinidades e homogeneidade, articulando, politicamente, mais de um município em um aglomerado socioeconômico e ambiental. Ao mesmo tempo, o município pode desagregar macroespaços diversificados e heterogêneos nas unidades de maior confluência, representando escalas intermediárias de planejamento e intervenção.

O planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de pequena dimensão territorial e populacional, representa realidades socioambientais menos complexas e com maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere à estrutura dos atores sociais. Os assentamentos de reforma agrária tendem a reunir uma população com grande homogeneidade social e cultural em espaços restritos que costumam apresentar também um perfil ecológico uniforme, reduzindo os conflitos de interesse e as complexidades técnicas. Em compensação, não costumam contar com unidades político-administrativas próprias como instâncias do Estado, como a municipalidade no âmbito dos municípios.

A inserção e a interação com o contexto constituem uma determinante do desenvolvimento do assentamento e, por outro lado, uma orientação estratégica do planejamento local, procurando potencializar a sua articulação com a dinâmica municipal. O assentamento recebe influências positivas e negativas externas e, ao mesmo tempo, pode e deve contribuir para o desenvolvimento do município em que está localizado, destacando-se como dinamizador da base econômica municipal.

A interação dos dois processos – planejamento dos assentamentos e planejamento municipal – é o primeiro e fundamental passo para viabilizar uma convergência das prioridades do município com as necessidades e demandas da população assentada.

Para assegurar a integração, é importante que o processo de elaboração do Plano Municipal incorpore os assentamentos entre as suas prioridades e potencialidades, definindo, entre outras coisas, as áreas adequadas para os assentamentos e os mecanismos e instrumentos de municipalização dos assentamentos, situando-os dentro da dinâmica econômica e social do município. O plano de desenvolvimento do assentamento seria incorporado como um detalhamento espacial (local) do plano de desenvolvimento municipal.

Para que serve o planejamento?

O planejamento é um instrumento de grande utilidade para a organização da ação dos atores e agentes, orientando as iniciativas e gerando uma convergência e articulação das diversas formas de intervenção na realidade. Desta forma, o planejamento contribui para a mobilização das energias sociais e constitui uma referência para a implementação das ações que podem desatar o processo de transformação na direção e objetivos definidos pela sociedade, que leva ao desenvolvimento sustentável.

O planejamento é fundamental também para sistematizar e conferir racionalidade e interação lógica às ações e atividades diversificadas no tempo, aumentando a eficácia e eficiência das ações e seus impactos positivos na realidade. Representa uma forma de controle sobre o futuro e de fundamentação das escolhas e prioridades, para aperfeiçoar as forças, mecanismos e recursos escassos da sociedade, evitando os desperdícios e a improvisação.

O planejamento local e os planos de desenvolvimento são, antes de tudo, um instrumento de negociação com os parceiros potenciais – tanto na fase de elaboração quanto após a produção do documento-síntese – e de aglutinação política dos atores, na medida em que expressa, de forma técnica e organizada, o conjunto das decisões e compromissos sociais. Além disso, o planejamento e os planos de desenvolvimento conferem transparência às opções e decisões tomadas pela comunidade, explicitando os objetivos e as prioridades.

Como se faz planejamento?

O processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organizada, seguindo uma sequencia lógica que assegure racionalidade e participação da sociedade no processo decisório. Esta sequencia de atividades deve, por um lado, combinar o processo técnico e a negociação política, e, por outro, integrar a forma ascendente e descendente de análise e formulação de prioridades. De forma esquemática, procura-se apresentar o processo de trabalho para o planejamento do desenvolvimento local.

Visão geral do processo

A lógica do trabalho de planejamento apresenta-se com dois cortes analíticos complementares: o primeiro procura diferenciar e articular o caráter técnico e político das formulações e escolhas de caminhos para o desenvolvimento local; e o segundo expressa a forma de observação da realidade e os fluxos de informação e decisão geral e particular, que asseguram a racionalidade das decisões.

·      Processo técnico e negociação política

O processo de trabalho deve articular e combinar, desde o início, o tratamento e a análise técnica com as formulações, negociações e deliberações política, com suas lógicas diferenciadas – confrontando a racionalidade e os interesses. Estas duas abordagens da realidade e das alternativas de ação para o desenvolvimento local devem ser implementadas ao mesmo tempo e de forma paralela, e procurando articular e confrontar as percepções. A lógica técnica serve para estabelecer os limites e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e as viabilidades e impactos das ações, contribuindo para as decisões e escolhas, que, por seu turno, obedecem aos interesses dos atores e às visões políticas. O processo técnico e o político seguem linhas diferentes, mas articuladas e convergentes na definição das ações – viáveis, necessárias e adequadas para a promoção do desenvolvimento –, num ciclo de retroalimentação e aproximações sucessivas.

Esta visão correspondente ao princípio do Diagnóstico Rápido Participativo, segundo o qual, para se obter informações mais próximas da realidade, é necessário fazer interagir produtores e técnicos, num processo de comunicação racionalmente construído para tal fim

·      Processo descendente e ascendente

O processo de planejamento deve contemplar duas abordagens diferentes e relativamente autônomas que, não obstante, se combinam e se confrontam para construir uma percepção e prioridades consistentes.

O processo combina uma abordagem agregada e integrada do objeto, vista na sua globalidade, com um tratamento desagregado por grandes dimensões e setores, na sua particularidade. A primeira permite visualizar o município ou assentamento na sua totalidade e na sua relação com o contexto (sistema que o contém), e gerar os elementos para a formulação das opções estratégicas, como a direção geral e as iniciativas globais para o desenvolvimento.

O tratamento desagregado, por outro lado, permite tratar com maior profundidade e detalhes as diversas partes ou segmentos relevantes constitutivos da realidade (subsistemas)– assegurando um tratamento equilibrado das diversas dimensões em que se desagrega o sistema-objeto – e levar à formulação de propostas de ações específicas e concretas para as diferentes dimensões, setores ou áreas prioritárias.

Estes dois cortes da realidade devem ser realizados tanto no processo técnico quanto na participação e negociação política dos atores sociais, embora esta última seja mais destacada e concentrada na formulação desagregada, expressando as demandas e os projetos da sociedade a serem incorporados na estratégia.

As duas abordagens devem correr de forma paralela e obedecem a dinâmicas e lógicas diferentes de interpretação e formulação de ações. No entanto, os planos de desenvolvimento do município e do assentamento devem resultar da interação e do confronto entre a abordagem geral e agregada, por um lado, e o tratamento específico e por dimensão, por outro. Esta interação combina um processo descendente ou indutivo – a partir do qual as grandes opções oferecem parâmetros gerais para a definição de programas e projetos – e um processo ascendente ou dedutivo – segundo o qual as prioridades por dimensão ou segmento (tanto as formuladas tecnicamente quanto as decorrentes das demandas e reivindicações da sociedade) definem os elementos constitutivos da estratégia de desenvolvimento local.

O processo de planejamento se divide em quatro etapas sequenciais, interligadas e continuadas: o conhecimento da realidade, a tomada de decisão, a execução do plano e, finalmente, o acompanhamento, controle e avaliação das ações. Este é, contudo, um processo permanente de construção e decisão; de modo que, mesmo que apresente esta sequencia inicial – conhecimento, decisão, execução e acompanhamento –, o ciclo é continuado, com o acompanhamento reorientando o conhecimento e as decisões e, portanto, podendo redefinir a execução. Por outro lado, nas quatro etapas do processo de planejamento, devem ser combinados os tratamentos técnicos e políticos e as abordagens ascendentes e descendentes referidas anteriormente.

As duas primeiras etapas do processo de planejamento – conhecimento e tomada de decisão – constituem a fase de elaboração propriamente dita dos planos de desenvolvimento local, que definem o que será executado e organizam o acompanhamento. Na realidade, um dos componentes centrais do plano que será, portanto, produzido nestas duas etapas será a formulação de um modelo de gestão, que representa o sistema de organização da sociedade e dos agentes públicos para as duas etapas seguintes: a execução e o acompanhamento do plano.

A metodologia de planejamento, apresentada neste documento, concentra-se na fase de elaboração dos planos, reunindo, portanto, as etapas de conhecimento e tomada de decisão. Desta forma, não contempla a etapa de execução e de acompanhamento, entendendo que a definição sobre a forma e os mecanismos a serem utilizados nestas duas constitui um dos produtos do planejamento e, portanto, uma decisão dos atores que planejam, contida no modelo de gestão. Como o modelo de gestão deve corresponder às prioridades de ações e aos pressupostos políticos definidos pela sociedade – na fase de elaboração – constitui um resultado das duas primeiras etapas do processo de planejamento: os atores definem a forma em que devem se organizar para a execução e acompanhamento do plano.

A fase de elaboração do plano – etapa de conhecimento e decisão – deve seguir também uma sequencia lógica de atividades, seguindo uma ordem de tratamento e produção de informações e conhecimentos que estruturam as escolhas da sociedade. Para a realização destas atividades, pode-se recorrer a um conjunto de técnicas e recursos (instrumentos) facilitadores e organizadores dos procedimentos técnicos e da negociação dos atores sociais. Do ponto de vista operacional, o processo deve começar com a estruturação dos trabalhos, incluindo montagem da equipe técnica e do sistema de organização dos agentes e atores.

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